La gauche réelle à l’épreuve du traitement de l’urgence sociale

Contribution thématique pour le Congrès 2012
du Parti Socialiste à Toulouse

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Pour la première fois sous la Ve République, la gauche peut actionner tous les leviers nationaux et locaux du pouvoir politique pour changer la France et rassembler les Français autour de son projet de progrès et de justice sociale.

Cette responsabilité est immense.

Le travail qui nous attend l’est tout autant : le redressement de notre pays doit se faire dans le contexte d’une crise économique exceptionnelle dans son intensité et sa durée. La solidarité nationale est aujourd’hui aussi impérative que le sérieux budgétaire.

Les populations les plus fragiles ont été les premières victimes de la crise. Ses effets ont brutalement conduit de trop nombreux concitoyens dans des situations de détresse, qui sont bien souvent cumulatives : perte d’emploi ou prolongement du chômage, habitat dans un logement insalubre ou procédure d’expulsion locative, violences conjugales et ruptures familiales, dégradation de l’état de santé et assèchement des ressources financières. Ces situations extrêmes prennent de court les acteurs publics et associatifs sur le terrain et démontrent l’insuffisante adaptation de notre système de protection sociale à l’émergence du phénomène désormais récurrent de l’urgence sociale.

En 1998, le gouvernement de Lionel Jospin avait doté la France d’une grande loi d’orientation relative à la lutte contre l’exclusion. Pour la première fois, tous les dispositifs sociaux de prévention et de réparation en matière d’emploi, de logement, de santé, d’éducation et de protection de l’enfance avaient été rassemblés et renforcés pour accroître la cohérence et l’efficacité de la lutte contre la pauvreté. La confrontation à la complexité du terrain et la violence de la crise ont achevé de démontrer les limites de certains de ces dispositifs.

Nous constatons désormais qu’en matière de résolution des situations aiguës de détresse sociale, la prise en compte du facteur temps est aussi importante que les ressources engagées. Les pouvoirs publics et leurs partenaires doivent agir plus tôt et plus vite pour mieux prévenir et agir plus efficacement. L’accélération et l’intensification des besoins nécessitent d’adapter nos systèmes de prévention et d’assistance sociales, ainsi que les structures locales de leur gouvernance.

Le gouvernement a récemment annoncé la tenue à l’automne 2012 d’une conférence nationale réunissant l’Etat, les collectivités territoriales, les organismes de protection sociale et les associations sur le thème de la lutte contre l’exclusion. Nous souhaitons que cette conférence mette en lumière la créativité des réponses locales et consacre une première étape de l’évolution du cadre législatif.

En effet, nous voyons dans la réduction de la pauvreté un défi majeur du mandat que les Français nous ont confié et dans l’intégration des spécificités du traitement de l’urgence sociale une pierre angulaire de la réforme des politiques sociales que la gauche doit conduire dans les prochaines années.

I. Alors qu’un Français sur sept vit désormais dans une situation de grande précarité, la multiplication des cas de basculement soudain dans la détresse sociale nécessite de prendre en compte le facteur temporel caractéristique de l’urgence sociale dans nos politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion.

La crise a affaibli l’ensemble des acteurs de notre économie et des membres de notre corps social, mais ses effets les plus irréversibles se sont concentrés sur les populations qui étaient déjà les plus fragiles. 8,2 millions de Français, dont 2 millions d’enfants, vivent sous le seuil de pauvreté – c’est-à-dire avec moins de 950 euros par mois après impôts et prestations sociales – soit 13,5% de la population, un nombre qui ne cesse de croître depuis le milieu des années 2000.

Les profils sont connus. Ce sont les jeunes précaires, les mères élevant seules leurs enfants, les chômeurs de longue durée, les personnes handicapées, les sans-abri, les retraités et les personnes âgées isolées, les immigrés éprouvant des difficultés d’intégration, les travailleurs pauvres et peu qualifiés confrontés au déclassement. Ce sont les résidents des banlieues sensibles, des zones périurbaines paupérisées ou des campagnes reculées, tous ceux de nos concitoyens qui ont été relégués par leurs histoires personnelles ou la faiblesse de leurs ressources dans les territoires désertés par le marché du travail et les services publics. Ils cumulent toutes les difficultés d’accès à l’emploi, au logement, à la santé, à la culture et à l’éducation. Leur lutte quotidienne pour la survie se déroule dans des conditions incompatibles avec notre conception socialiste de l’égale dignité de tous les êtres humains et des droits fondamentaux qui lui sont liés.

La crise a certes amplifié ces phénomènes, mais la pauvreté en France est structurelle. Elle s’explique par la persistance d’un chômage de longue durée, la pénurie de logements sociaux, la multiplication des incitations au surendettement des ménages, la réduction orchestrée par les gouvernements de droite des moyens financiers et humains de la santé publique et le délitement de l’école républicaine, autant de facteurs qui concourent à la panne durable de l’ascenseur social dans notre pays.

Les réponses existent, mais les nécessaires réformes structurelles sont longues et coûteuses.

A l’image du domaine médical, notre expérience d’élus locaux nous permet de démontrer que certaines situations sociales doivent être traitées dans l’urgence et par des moyens intensifs pour que les réponses soient les plus efficaces : hébergement d’urgence, avances financières pour payer une facture d’eau ou d’électricité, un repas, des soins, la garde d’un enfant et, parfois, plusieurs de ces besoins simultanément.

L’urgence sociale est donc une situation de précarité sociale extrême dans laquelle un individu ou un ménage se retrouve soudainement confronté à l’incapacité d’assumer ses obligations professionnelles, familiales ou sociales, alors que toutes les mesures préventives n’ont pas été prises ou ont préalablement échoué et que les relais familiaux ou amicaux sont inexistants ou insuffisants pour apporter l’aide nécessaire. Le concept d’urgence sociale ajoute une contrainte de temps déterminante : le passage brutal du stade de la difficulté à celui de la détresse exige que l’action des pouvoirs publics et des associations soit immédiate, concrète, intense et adaptée à la spécificité de chaque situation individuelle.

II. Les principales mesures de lutte contre la pauvreté et l’exclusion instaurées depuis 1998 se sont concentrées sur la prévention, l’incitation et la garantie des droits fondamentaux, mais ne paraissent plus totalement adaptées au regard du développement de l’urgence sociale.

La loi d’orientation relative à la lutte contre l’exclusion de 1998 répondait à une logique d’ensemble en rassemblant tous les dispositifs d’assistance dans la recherche d’un « équilibre entre d’une part, la mise en place de solutions spécifiques et de formes de discriminations positives en faveur des plus démunis et, d’autre part, l’inscription de ces actions dans le droit commun, afin d’éviter la formation d’un droit des exclus qui pourrait être stigmatisant et synonyme d’un droit de seconde classe. »

Selon les termes de l’exposé des motifs, « l’objectif (n’était) pas d’afficher des droits nouveaux, mais de donner une réalité à ceux qui (existaient) déjà dans notre arsenal juridique » afin « d’améliorer l’accès aux droits fondamentaux, tels que l’emploi, le logement, la santé, le savoir et la culture. » Dans une logique de responsabilisation des publics concernés, la loi de 1998 insiste volontairement sur le renforcement du volet préventif et l’association des plus démunis à l’élaboration des réponses à leurs situations de pauvreté afin de traiter les problèmes avant le déclenchement de l’urgence sociale.

Les gouvernements de droite ont réduit l’effort budgétaire en faveur de la lutte contre l’exclusion, si bien que l’objectif affiché en 2007 par Nicolas Sarkozy de réduire d’un tiers la pauvreté en France a été – malheureusement – un échec supplémentaire de son bilan.

Deux mesures ont toutefois été instaurées par la droite : le Droit au logement opposable (DALO) en 2007 et le Revenu de solidarité active (RSA) en 2009. Les deux dispositifs étaient fondés sur des postulats ambitieux, mais ont connu des infortunes comparables avec des recours moins nombreux qu’anticipés en raison de la complexité des procédures administratives et des résultats globaux inférieurs aux attentes en matière de relogement et de taux de reprise d’activité.

6 millions de personnes tirent la majorité ou la totalité de leurs revenus des minima sociaux, sans réelle perspective d’amélioration de leurs situations individuelles. Maintenus dans la précarité, ces personnes ne parviennent pas à sortir de la « zone de risque » qui les menace de basculer dans l’urgence sociale.

III. En première ligne dans le traitement de l’urgence sociale, les collectivités territoriales et les associations font preuve de créativité pour refonder les politiques de solidarité et leurs solutions méritent d’être mises en lumière et partagées.

Comme les professionnels de santé, les travailleurs sociaux savent que chaque situation est unique et justifie un accompagnement individualisé. Pour accroître la pertinence et l’efficacité de nos politiques nationales et locales de traitement de l’urgence sociale, il faut repartir de l’individu et adapter des protocoles d’intervention préétablis à sa situation pour le replacer sur la première marche d’une dynamique d’émancipation personnelle.

Ville de 75 000 habitants au cœur des enjeux sociaux du département le plus jeune et le plus pauvre de France, la Seine-Saint-Denis, Aubervilliers a mis en place depuis 2008 le dispositif « Actifs et solidaires ». Il rassemble à ce jour une vingtaine d’actions de prévention et de traitement de l’urgence sociale à destination des habitants les plus précaires, mais aussi des classes moyennes qui se retrouvent pénalisées par « l’effet de seuil » de la plupart des prestations sociales. Un Comité local de prévention des exclusions et de promotion de l’économie solidaire (CLPEPES) a été créé pour assurer avec le Centre communal d’action sociale (CCAS) une nouvelle gouvernance de ces politiques locales en partenariat avec les associations, les entreprises de l’économie sociale et solidaire et les usagers concernés.

Tous les semestres, les « Journées actives et solidaires » permettent une mutualisation de ces expériences et l’élaboration de nouvelles actions innovantes. Parmi ces initiatives, qui ont bénéficié à plus de 2000 Albertivillarien(ne)s, on peut citer :

  • Le financement d’une dépense personnelle grâce à un dispositif de micro-crédit prêtant de 300 à 3000 euros à un taux de 1% sur 3 à 36 mois pour réaliser un projet, payer une formation, la caution ou les premiers travaux d’un nouveau logement, régler une dépense de santé exceptionnelle ou couvrir des frais d’obsèques.
  • La présence d’écrivains publics pour rédiger des courriers ou remplir des dossiers administratifs et les permanences linguistiques à destination des habitants non-francophones.
  • L’aide aux parents des jeunes enfants de moins 18 mois à travers la mise en place des Restos Bébés du cœur, qui proposent une aide alimentaire et une aide matérielle adaptée (couches, vêtements, produits d’hygiène), une écoute et des conseils en pédiatrie et en nutrition.
  • L’avance financière de 3 mois à 0% pour les parents qui débutent une formation ou un emploi et doivent faire garder leur enfant pendant les trois mois d’instruction des dossiers de la CAF pour le versement de la Prestation d’Accueil du Jeune Enfant (PAJE).
  • La remise de « kits de rentrée scolaire » par la Croix Rouge française aux familles dont les revenus dépassent très légèrement le plafond donnant accès à la prime de rentrée scolaire.
  • Les programmes d’accès aux loisirs et à la culture pilotés par le Secours Populaire Français avec le soutien de la municipalité pour donner à chacun l’opportunité de partir en vacances à des prix abordables ou de profiter d’une sortie culturelle.
  • La mise en place de navettes à coût modique pour permettre aux seniors isolés d’aller faire des courses ou de se rendre dans les principaux bâtiments administratifs.
  • La lutte contre les précarités énergétiques à travers un programme qui aide les habitants à réduire leur consommation et verse des aides aux plus démunis (Fonds de solidarité énergie, Fonds du Conseil Général).
  • La prévention des expulsions locatives avec une permanence juridique gratuite pour informer les personnes en dette de loyer ou menacées d’expulsion, les aider à chaque étape de la procédure ou les orienter vers un hébergement durable correspondant à leur situation.
  • Le recyclage de vêtements à prix modérés avec l’intermédiaire du Secours Catholique, qui permet, entre autres, de faire face aux accidents exceptionnels (ex : incendies).
  • L’accueil dans la Maison des solidarités gérée par l’association Epicéas qui permet aux habitants sans domicile stable de prendre des douches et de déposer leurs affaires dans un lieu sécurisé.
  • La création d’un village d’insertion pour que les populations Roms disposent de conditions sanitaires décentes et que les enfants soient scolarisés.

Ces exemples non exhaustifs témoignent de la créativité des acteurs du champ social. Nous pouvons donner d’autres exemples qui sont de nouvelles sources d’inspiration pour notre action locale :

  • La mise à disposition des femmes menacées ou victimes de violences conjugales de téléphones d’urgence a été récemment étendue à Paris après avoir démontré son efficacité lors d’une expérimentation par le Conseil Général de la Seine-Saint-Denis.
  • L’instauration d’un tarif social de l’eau dans de nombreuses communes dont Libourne (Gironde) et Séquestre (Tarn) pour reconnaître un droit à l’eau et permettre aux habitants en difficulté de payer leurs factures. Grâce à la mobilisation des élus locaux, le Sedif et Veolia ont contribué à un fonds dédié pour les habitants de nombreuses communes franciliennes.

La conception de ces dispositifs s’oppose à la notion d’assistanat. Au contraire, il s’agit de tendre la main à ceux de nos concitoyens qui se retrouvent ponctuellement dans une situation d’urgence sociale, et de continuer à les accompagner après cette première aide en les responsabilisant, en concevant avec eux le parcours actif qui les conduira à trouver l’emploi, la formation, le logement ou le traitement correspondant à leurs besoins.

L’entité publique locale ne peut pas tout faire. Ainsi, à Aubervilliers, nous souhaitons que le traitement de l’urgence sociale ne soit pas le fruit d’une politique municipale, mais d’une véritable politique locale en association avec de multiples acteurs. Par conséquent, la collectivité locale a vocation à intervenir dans l’orientation stratégique des dispositifs au sein des instances de gouvernance locale et à contribuer aux programmes par le biais d’un soutien matériel et financier aux autres acteurs engagés dans leur réussite.

IV. La prochaine grande loi de lutte contre la pauvreté et l’exclusion devra répondre aux questions du financement, des procédures d’expérimentation, des structures de gouvernance et des moyens de promotion et d’extension des politiques de traitement de l’urgence sociale.

Après plusieurs années de désengagement progressif, le nouveau gouvernement a commencé à agir dès son intronisation en supprimant le droit d’entrée de 30 euros dont les bénéficiaires de la CMU et de l’Aide médicale d’Etat devaient s’acquitter. D’autres révisions et approfondissements des politiques nationales de lutte contre l’exclusion sont attendus : réforme de la santé scolaire, mise en place d’un système de caution solidaire et d’une allocation d’insertion pour les jeunes précaires qui cherchent leur premier logement et leur premier emploi, encadrement des situations de surendettement par l’interdiction des pratiques de « crédit revolving », augmentation des places d’hébergement d’urgence sécurisées pour accueillir les sans-abri, maintien de l’accès à l’eau, à l’électricité, au gaz et aux moyens de télécommunications, multiplication des équipes mobiles d’intervention sociale de jour et de nuit, raccourcissement des circuits administratifs pour débloquer les aides d’urgence.

Le gouvernement doit se saisir du thème de l’urgence sociale, mais l’Etat, lui non plus, ne peut pas tout faire. L’Etat doit rassembler, orienter, protéger. De nombreuses initiatives qui démontrent leur efficacité dans le traitement de l’urgence sociale sur un terrain réduit peinent à s’inscrire dans le temps faute de soutien. Inversement, des dispositifs pensés à l’échelon national échouent dans la mise en œuvre concrète sur le terrain. Par conséquent, les acteurs de terrain attendent surtout de l’Etat qu’il définisse des priorités et renforce les moyens des partenaires locaux dans le cadre du futur Acte III de la décentralisation.

La conférence nationale qui sera réunie à l’automne définira les contours du plan gouvernemental en matière de lutte contre la pauvreté et l’exclusion pour les cinq ans à venir. Nous pensons que quatre axes méritent de figurer prioritairement dans la future loi d’orientation : l’affirmation d’un réengagement financier de l’Etat, l’approfondissement du droit à l’expérimentation, l’organisation des structures de gouvernance locales et les dispositifs d’information, promotion et extension des bonnes pratiques locales.

Dans un contexte budgétaire contraint, l’Etat doit maintenir le social au rang de priorité nationale. La hausse raisonnée des effectifs de la fonction publique hospitalière et de Pôle emploi figurait parmi les engagements de François Hollande lors de la campagne présidentielle et participera à l’amélioration de la prévention et du traitement de l’urgence sociale. L’Etat doit également augmenter autant qu’il le peut son soutien matériel au réseau associatif et aux entreprises d’économie solidaire et d’insertion sociale, notamment en amplifiant le service civique. Enfin, il doit s’engager aux côtés des collectivités territoriales pour construire davantage de centres d’accueil, de soins et d’hébergement d’urgence.

Le droit d’expérimentation des collectivités locales a été consacré par la révision constitutionnelle de 2003 marquant l’Acte II de la décentralisation (article 72 alinéa 4 : « Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences »). Les collectivités territoriales peuvent d’ores et déjà se porter candidates à l’expérimentation, dans des conditions strictes évitant toute dérive anticonstitutionnelle. Elles doivent être encouragées à le faire dans le domaine de l’innovation sociale, avec la création de fonds nationaux dédiés à ces projets expérimentaux et la mise en place de mécanismes d’évaluation et de généralisation réunissant l’Etat, les collectivités territoriales, les partenaires de la société civile et les usagers eux-mêmes.

Le dialogue entre l’ensemble de ces partenaires et la conduite de ces dispositifs doivent être pilotés par des structures de gouvernance locales renouvelées et adaptées aux politiques de lutte contre l’exclusion et de traitement de l’urgence sociale. Le chef de file de ces politiques doit être choisi entre le département, l’intercommunalité et la commune. La gouvernance peut s’inspirer du Comité local de prévention des exclusions et de promotion de l’économie solidaire (CLPEPES) mis en place à Aubervilliers. Il est capital que les usagers confrontés à l’urgence sociale – qui sont souvent écartés du débat public par leur situation précaire – participent pleinement à la définition des besoins et des dispositifs ainsi qu’à leur mise en œuvre et leur évaluation.

Enfin, le recours relativement faible aux dispositifs sociaux récents (DALO et RSA) prouve que la complexité des dossiers exige un renforcement de l’information et de l’accompagnement auprès des usagers. Dans le cadre de la reprise et de l’extension des expérimentations les plus innovantes et les plus efficaces, l’Etat peut jouer ce rôle de promotion des dispositifs de lutte contre l’urgence sociale, qui demeurent trop souvent méconnus des citoyens et des usagers potentiels. La participation de l’Etat à l’organisation d’une large manifestation annuelle permettrait de mettre en commun les expérimentations de cette boîte à outils pour traiter l’urgence sociale. A ce titre, la Ville d’Aubervilliers prépare la tenue à la fin de l’année 2012 d’un premier « Forum de l’urgence sociale » et souhaite lui donner la dimension la plus large possible.

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Le traitement de l’urgence sociale est un défi impératif pour la gauche. Il exige un volontarisme politique national, une égalité plus forte entre les territoires et la mobilisation des travailleurs sociaux et de tous les acteurs locaux, qui sont les premières forces d’impulsion, d’action et de transformation sociale.

La réduction drastique des marges budgétaires de l’Etat, des collectivités territoriales et des organismes de protection sociale dans un contexte de vieillissement de la population nous impose de redéfinir le champ d’intervention et les priorités de notre Etat-providence. Plusieurs millions de nos concitoyens sont maintenus dans une grande précarité et des dispositifs d’assistance qui, pourtant, ont vocation à n’être que temporaires. Pour réduire réellement les inégalités, nos politiques sociales doivent s’adapter aux situations individuelles et aux spécificités locales.

Verser une prestation sociale ne suffit pas. Les services publics ne doivent pas être de simples guichets sociaux. Chaque usager en détresse doit être inséré dans un processus de sortie définitive de la pauvreté dont le sauvetage d’une situation d’urgence sociale n’est que la première étape. Pour empêcher une stagnation ou une rechute dans la pauvreté, il faut que la société se donne les moyens d’aider et de responsabiliser ses membres les plus démunis en les orientant dans un parcours individualisé de progrès. Ce parcours doit les conduire vers une formation qualifiante, une reprise d’activité, une création d’entreprise, un micro-crédit émancipateur, un logement digne et stable, un parcours de soins, un accès à la culture et à l’éducation pour aboutir à une réinsertion sociale réussie dans un environnement sain.

Ces étapes sont autant de jalons qui nous forcent à faire la preuve concrète que la gauche qui se confronte au réel peut changer la vie de nos concitoyens. En se tenant à bonne distance des grandes incantations, c’est par cette gauche réelle que se réalisera notre projet de progrès et de justice sociale.

valentinLa gauche réelle à l’épreuve du traitement de l’urgence sociale

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