La composition du Conseil de sécurité et le droit de veto doivent être réformés

« Renoncer à notre place de membre permanent du Conseil de sécurité et à notre droit de véto ne serait ni plus ni moins qu’une faute. » Lors de son meeting de président-candidat à Toulon le 1er décembre, Nicolas Sarkozy a fait sienne la critique formulée par Claude Guéant à l’encontre du passage de l’accord PS-EELV sur la réforme du Conseil de sécurité de l’ONU. La tentative de déstabilisation est habile… mais totalement malhonnête !

Que dit réellement l’accord ? « La France fera des propositions précises pour réformer et démocratiser l’ONU afin qu’elle structure un ordre juridique et normatif global : siège européen, suppression du droit de veto, meilleure représentativité des pays du Sud au sein du Conseil de sécurité, renforcement du rôle des ONG. » 

  1. Si la création d’un siège européen est évoquée, rien ne dit qu’il aurait vocation à remplacer le siège français. Les deux pourraient cohabiter, à l’image du G20 où l’Union européenne est officiellement représentée aux côtés de l’Allemagne, de la France, du Royaume-Uni et de l’Italie.
  2. S’agissant du veto, il s’agirait de supprimer conjointement le droit de veto des cinq membres permanents du Conseil de sécurité, et pas de renoncer seulement à celui de la France.

La salle du Conseil de sécurité à New York

Le Conseil de sécurité (art.23 et suivants de la Charte des Nations Unies) a la responsabilité principale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales. Il est composé de 15 membres : 5 membres permanents (MP) qui disposent d’un droit de veto pour bloquer n’importe quelle résolution (Chine, Etats-Unis, France, Royaume-Uni et Russie) et 10 membres non-permanents (MNP) désignés pour deux ans non renouvelables immédiatement, sans droit de veto. L’adoption d’une résolution requiert une majorité de 9 voix affirmatives. 

Alors que sa dernière réforme date de 1963 (passage de 6 à 10 MNP), le Conseil de sécurité doit être réformé pour gagner en légitimité et en efficacité. 

Les 5 MP ont hérité leur supériorité du contexte de 1945 : ils étaient les « vainqueurs » de la Seconde Guerre mondiale et leur domination démographique (via les empires coloniaux pour la France et le Royaume-Uni) et militaire était incontestable. Aujourd’hui, même si ces cinq pays demeurent les seules puissances nucléaires juridiquement reconnues, les avantages dont ils bénéficient en tant que MP ne sont plus justifiés au regard du poids démographique, financier et militaires des autres grands pays d’un monde devenu multipolaire et interdépendant :

  • Poids démographique : certains grands pays (Inde, Brésil, Indonésie) ou continents (1 milliard d’Africains) sont sous-représentés par rapport à l’Europe.
  • Poids financier : derrière les Etats-Unis (22%), le Japon (12,5%) et l’Allemagne (8%) sont les 2e et 3e contributeurs du budget de l’ONU, loin devant la France (6%) ou la Chine (3%).
  • Poids militaire : l’Inde contribue davantage que la France aux contingents des Casques bleus.

Envisager une recomposition du Conseil de sécurité n’implique pas nécessairement de remplacer la France par une puissance émergente, mais au contraire d’élargir le Conseil de sécurité à de nouveaux membres et de réformer ses procédures de décision pour éviter les blocages.

Le droit de veto (art.27 de la Charte) a été principalement utilisé dans le contexte de la Guerre froide : le veto n’a été invoqué que 19 fois (sur 264) depuis 1990. La France l’a utilisé à 18 reprises ; la dernière fois le 22 décembre 1989 conjointement avec le Royaume-Uni et les Etats-Unis pour bloquer une résolution demandant le retrait immédiat des forces américaines au Panama. Le droit de veto, effectif ou utilisé comme arme de dissuasion, est un véritable frein à l’efficacité du Conseil de sécurité :

  • Il bloque le vote de certaines résolutions : depuis quinze ans, les Etats-Unis l’ont invoqué 11 fois contre des résolutions en rapport avec Israël.
  • Il réduit le pouvoir de sanction de la communauté internationale contre des violations manifestes des Droits de l’Homme : la Syrie de Bachar al-Assad est actuellement protégée par le double veto de la Chine et de la Russie.
  • Il n’empêche pas les actions unilatérales : l’ONU a été contournée lors de l’intervention américaine en Irak en 2003 ou de l’intervention russe en Georgie en 2008.

A l’ordre du jour depuis 1992, la réforme du Conseil de sécurité de l’ONU est rendue extrêmement complexe par les intérêts divergents de nombreux pays et par la lourdeur de la procédure (l’art.108 de la Charte prévoit un vote à la majorité des 2/3 de l’Assemblée générale confirmé par un vote de 9 membres du Conseil de sécurité, puis la ratification par 2/3 des 193 pays membres dont les cinq membres permanents).

Plusieurs scénarios s’opposent :  

  • Les Etats-Unis sont prêts à accueillir le Japon et un pays représentatif du Sud au rang de MP, mais refusent de renoncer au droit de veto. 
  • En 1997, le rapport Razali (Président de l’AG) propose d’ajouter 5 MP et 4 MNP, pour atteindre un total de 24 membres. 
  • En 2004, le « Groupe des sages » formé en 1993 propose le même total de 24 membres avec l’intégration de 6 MP sans droit de veto et 3 MNP ou la création de 8 membres « semi-permanents » pour des mandats de 4 ans renouvelable une fois et 1 MNP. 
  • En 2005, le G4 regroupant les principales puissances régionales qui n’ont pas le statut de MP (Allemagne, Brésil, Inde, Japon) propose un Conseil de 25 membres avec l’arrivée de 6 MP et 4 MNP ainsi qu’un report de la question du droit de veto.
  • « Unis pour le consensus », les rivaux régionaux du G4 (notamment l’Italie et le Pakistan) répliquent avec le soutien de la Chine en demandant la création de 10 MNP. 
  • Lésés par les autres propositions, les 53 pays de l’Union africaine présentent le « consensus d’Ezulwini », qui comprend l’ajout de 5 MP avec droit de veto dont 2 pour le continent africain et 6 MNP. Mais comment choisir les 2 MP africains entre l’Afrique du Sud (pays le plus riche), le Nigeria (le plus peuplé) et l’Egypte, qui pourrait représenter également les pays arabes ? 
  • On peut y ajouter la perspective ambitieuse de créer un siège européen, occupé par le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui pourrait parler au nom de l’UE à condition que celle-ci définisse des positions communes en matière de politique étrangère. 
Compromises par le trop grand nombre d’intérêts divergents, la réforme est relancée en 2007 avec la définition d’un agenda thématique et chronologique qui aboutit à la présentation d’une proposition en mai 2010. Le texte prévoit :
  • Un Conseil de sécurité élargi à 31 membres comprenant les 5 MP actuels, 8 nouveaux MP élus puis confirmés tous les 5 ans par leurs groupes régionaux (2 pour l’Afrique, 2 pour l’Asie, 2 pour l’Amérique latine et les Caraïbes, 1 pour l’Europe de l’est et 1 pour le groupe Europe occidentale/Canada/Australie/Nouvelle-Zélande/autres) et 18 MNP élus pour 2 ans non renouvelables immédiatement.
  • L’abolition à terme du droit de veto. 

La France, qui a proposé une solution « intérimaire » avec le Royaume-Uni en 2008 (nouveaux membres élus pour 4 ans, devenant potentiellement MP après 8 ans), est officiellement favorable à l’augmentation du nombre de MP et de MNP ainsi qu’à l’accession de l’Allemagne, du Brésil, de l’Inde, du Japon et d’au moins un pays africain au rang de MP. 

Alors que la réforme semble une nouvelle fois enlisée, les propositions de l’accord PS-EELV s’inscrivent dans le cadre des négociations actuelles et visent à leur donner une seconde impulsion. Elles n’affaiblissent en aucun cas la position de la France sur la scène internationale. 

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